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Le statut des élus locaux

 

Être maire, être élu local est de plus en plus difficile.

Face à ce constat, le Sénat a lancé un travail d’envergure sur les conditions d’exercice des mandats locaux.

Une organisation territoriale de plus en plus complexe, des politiques publiques de plus en plus enchevêtrées entre les différents niveaux d’administration, la croissance des exigences de toutes sortes exprimées par les administrés se conjuguent, en effet, avec les insuffisances de ce que l’on appelle le « statut » des élus locaux suscitant un fort sentiment d’abandon et de découragement.

C’est à partir de ce constat que la délégation aux collectivités territoriales du Sénat a travaillé. Une large consultation a été menée. Ce travail a conduit le Sénat à formuler des propositions concrètes concernant quatre directions :

Le régime indemnitaire des élus

Le régime social des élus

La formation et la reconversion des élus

La responsabilité pénale et la déontologie des élus

Le Sénat aura à cœur de faire aboutir ces propositions tant il est vrai que c’est sur le maire et les élus locaux que reposent nos institutions et notre démocratie.

Les principales propositions du Sénat

Le régime indemnitaire

 

La délégation a cherché les moyens d’ajuster le modèle fondé sur le bénévolat et sur l’idée que l’indemnité de fonction n’est pas une rémunération, mais une compensation.

Pour autant, cette indemnité doit couvrir effectivement les frais liés à l’exercice du mandat, pour ne pas pénaliser les élus ni décourager les candidats.

Les indemnités des maires nécessitent d’être revalorisées dans les communes de moins de 100 000 habitants. Cette revalorisation est justifiée par le fait que les barèmes ont été peu modifiés depuis bientôt vingt ans, et qu’ils restent en retrait par rapport à d’autres pays étrangers.

Ainsi, le niveau maximal des indemnités pouvant être attribué aux maires doit être relevé dans ces communes, en particulier dans celles en-deçà de 1 000 habitants où ces derniers ne disposent pas de l’appui de services administratifs étoffés.

Naturellement, tout conseil municipal doit demeurer libre de fixer une indemnité à un niveau inférieur, ainsi que le prévoit le droit existant. En outre, un financement davantage mutualisé des indemnités entre les communes nécessite d’être promu, à travers la montée en puissance de la dotation particulière « élu local ».

S’agissant des remboursements de frais, ils doivent mieux correspondre aux nouvelles réalités locales : l’élargissement des collectivités territoriales et de leurs groupements suppose de mieux rembourser les frais de déplacement et d’hébergement, tandis que le renouvellement du profil des élus locaux implique de faciliter la prise en charge des frais de garde d’enfants, d’assistance à certaines personnes à charge et liés au handicap.

Enfin, sur le plan fiscal, le niveau de la fraction représentative des frais d’emploi (ou « allocation pour frais d’emploi »), c’est-à-dire la partie non saisissable de l’indemnité de fonction compensant les dépenses incompressibles engagées par les élus locaux dans le cadre de leur mandat, doit être davantage conforme à son objectif.

 

Le régime social

 

Le régime social des élus locaux doit être clarifié, complété et beaucoup plus adapté à l’exercice d’une vie professionnelle ou personnelle.

Les élus locaux ont fait part de leur incompréhension et de leur méconnaissance de plusieurs dispositions du régime social. Ces difficultés d’interprétation ont pu engendrer des différends et des contentieux évitables. Le sénat propose donc plusieurs mesures très pratiques, aux incidences concrètes immédiates, pour permettre une simplification et un éclaircissement des dispositions du régime social.

Ces mesures couvrent des aspects aussi variés que la couverture sociale, le régime de retraite complémentaire, le système d’arrêt maladie, les conditions d’accès aux prestations sociales, etc.

Le régime social doit par ailleurs être expressément renforcé. Outre la revalorisation des pensions induite par l’augmentation des indemnités, la délégation formule des recommandations susceptibles de renforcer le régime de retraite des élus locaux, comme le passage d’une cotisation facultative à une cotisation obligatoire au régime de retraite supplémentaire. Consolider le régime social ne se limite pas à la question des retraites et la protection sociale des élus locaux doit être confortée, notamment par l’effective mise en œuvre des dispositions liées au statut de salarié protégé.

Le régime social doit enfin bien mieux s’articuler avec la vie professionnelle ou personnelle. Le régime social représente en effet la certitude pour l’élu local qu’il pourra assurer l’intégralité des tâches afférentes à son mandat sans renoncer à des droits sociaux dont il aurait pu bénéficier. La trop délicate conciliation entre l’exercice du mandat et la vie professionnelle ou personnelle est d’ailleurs identifiée dans la consultation menée par le Sénat comme cause principale de retrait de la vie politique.

Revaloriser le volume trimestriel des crédits d’heures, dispositif utile mais au volume insuffisant, constitue une des recommandations importantes de la délégation en la matière.

 

La formation et la reconversion

 

Sur ce volet, identifié par les élus locaux ayant répondu à la consultation comme un des cinq champs prioritaires à traiter pour améliorer les conditions d’exercice des mandats, le Sénat a constaté que le cadre législatif et réglementaire, notamment issu de la loi du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat, avait apporté de nombreuses améliorations, reprenant plusieurs recommandations :

Partant de ce constat, le Sénat propose :

– de parfaire des dispositifs récents, qui devraient monter en puissance dans les années à venir, comme le droit individuel à la formation ou encore l’allocation différentielle de fin de mandat ;

– d’initier quelques autres dispositifs qui lui paraissent innovants, tel le soutien à la création d’entreprise par les anciens élus, ou encore la possibilité pour ces derniers de suivre les préparations aux concours du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

À travers ses propositions, la délégation a ainsi souhaité répondre à deux grands défis :

– d’une part celui d’offrir aux élus locaux la possibilité d’acquérir des compétences pointues de plus en plus nécessaires à l’exercice même du mandat, et ce dans un contexte de complexification de l’action publique locale et de disparition de l’ingénierie de l’État, qui doit être compensée ;

– d’autre part, celui d’une meilleure organisation de la sortie du mandat, une étape difficile aux yeux de beaucoup d’élus locaux, grâce au perfectionnement des outils de reconversion professionnelle notamment.

Là encore, l’après-mandat est un enjeu crucial, étant donné que 45% des élus locaux ayant répondu à la consultation envisagent de quitter la politique à l’issue de leur mandat.

Les élus locaux éprouvent à l’égard du risque pénal attaché à l’exercice de leur mandat un très fort sentiment de vulnérabilité. Ainsi, le risque pénal a été mentionné comme cause très importante de la crise des vocations par 34,45% des répondants à la consultation, 45,84% d’entre eux jugeant cette cause importante.

En matière d’infraction non intentionnelle comme en matière de délit de favoritisme et de prise illégale d’intérêt, il serait imprudent d’engager des modifications législatives significatives sans disposer au préalable d’un panorama exhaustif de la jurisprudence permettant d’objectiver l’ampleur du risque pénal subi par les élus locaux, de l’analyser et de mieux le gérer.

Pour autant, des évolutions ciblées peuvent être envisagées d’emblée. Une certaine régulation de ce que l’on appelle le cumul des responsabilités peut ainsi être envisageable : il s’agirait d’inciter les victimes, dans les cas d’infraction non intentionnelle, à privilégier la mise en cause des collectivités territoriales en régulant la possibilité de lancer simultanément des poursuites contre les élus mis en cause pour les mêmes faits.

Pour favoriser cette orientation, il pourrait être justifié de rendre possible la mise en cause de la responsabilité pénale des collectivités et leurs groupements pour les activités non susceptibles de faire l’objet de conventions de délégation de service public.

L’essentiel, pour ce qui est des infractions intentionnelles, réside dans la prévention du risque à travers les dispositions en vigueur en matière de conflits d’intérêts et de déontologie. Il convient de consacrer les efforts nécessaires à la bonne connaissance et à l’efficacité de la prévention du risque pénal grâce à l’information et au conseil mis à la disposition des élus.

Les recommandations du Sénat

RÉGIME INDEMNITAIRE

Recommandation n° 1 : Revaloriser le niveau maximal des indemnités de fonction des maires des communes de moins de 100 000 habitants, en particulier celles en deçà de 1 000 habitants.

Recommandation n° 2 : Maintenir les indemnités de fonction de l’ensemble des présidents et vice-présidents de syndicats de communes, de syndicats mixtes fermés et de syndicats mixtes ouverts « restreints » au‑delà du 1er janvier 2020.

Recommandation n° 3 : Permettre aux communautés de communes d’indemniser les conseillers ayant reçu délégation de fonction à ce titre.

Recommandation n° 4 : Permettre aux conseils régionaux d’indemniser les présidents de commission à ce titre.

Recommandation n° 5 : Augmenter de 1 000 à 2 000 habitants le seuil d’éligibilité à la dotation particulière « élu local » ainsi que son montant à proportion des revalorisations indemnitaires proposées.

Recommandation n° 6 : Clarifier et codifier les modalités de détermination de « l’enveloppe indemnitaire globale ».

Recommandation n° 7 : Permettre aux plus grandes communes et aux plus grands établissements intercommunaux qui le souhaitent de moduler les indemnités de fonction des élus locaux selon leur participation à certaines réunions.

Recommandation n° 8 : Étendre les remboursements des frais de déplacement, tant dans leurs bénéficiaires que dans leur objet.

Recommandation n° 9 : Rehausser le niveau de prise en charge des frais de séjour, en particulier d’hébergement.

Recommandation n° 10 : Faciliter les remboursements de frais de garde d’enfants, ou d’assistance à des personnes âgées, handicapées ou ayant besoin d’une aide personnelle à domicile, en projetant l’extension du dispositif d’aide au financement de chèques emploi-service universel.

Recommandation n° 11 : Envisager un ajustement du plafond de remboursement des frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement et d’aide technique des élus en situation de handicap.

Recommandation n° 12 : Porter la fraction représentative des frais d’emploi à un niveau conforme à son objectif.

RÉGIME SOCIAL

Recommandation n° 1 : Mettre en place un formulaire d’affiliation au régime général spécifique aux élus locaux.

Recommandation n° 2 : Afficher sur le site Ameli une rubrique dédiée aux élus locaux.

Recommandation n° 3 : Informer les élus locaux de la nécessaire mention par le médecin de l’autorisation d’exercer leur mandat durant leur congé de maladie.

Recommandation n° 4 : Instaurer un « droit à l’erreur » pour les collectivités locales dans leurs relations avec les URSSAF.

Recommandation n° 5 : Publier une ou plusieurs circulaires afin de s’assurer de la bonne et limpide application des dispositions suivantes :

– la disparition effective des cotisations appliquées à la part versée par les collectivités au régime de retraite complémentaire type FONPEL/CAREL ;

– l’exclusion certaine du régime de retraite obligatoire Ircantec des élus locaux des règles de cumul emploi-retraite ;

– la stricte application de l’exclusion de la fraction représentative des frais d’emploi pour le calcul des ressources ouvrant droit à une prestation sociale ;

– la stricte application de l’assimilation des crédits d’heures, non rémunérés, à une durée de travail effective pour la détermination du droit aux prestations sociales.

Recommandation n° 6 : Parallèlement, faire évoluer la législation pour énoncer expressément l’exclusion du régime de retraite obligatoire Ircantec des élus locaux des règles de cumul emploi/retraite.

Recommandation n° 7 : Élaborer un guide commun de bonnes pratiques en matière de régime social.

Recommandation n° 8 : Envisager la participation de la collectivité ou d’un fonds public au rachat des trimestres de cotisations manquants d’un élu à plein temps.

Recommandation n° 9 : Modifier le CGCT pour rendre obligatoire la cotisation à la retraite complémentaire par capitalisation type FONPEL ou CAREL, tout en veillant à laisser le choix de l’organisme et du taux de cotisation ainsi que la possibilité de changer d’organisme, le cas échéant, et à supprimer la possibilité de rachat de points pour une période antérieure à l’entrée en vigueur de cette obligation.

Recommandation n° 10 : Compléter les titres Ier et II du code du travail afin que les dispositions sur le statut de salarié protégé des élus locaux soient précisées.

Recommandation n° 11 : Revaloriser le volume trimestriel des crédits d’heures.

Recommandation n° 12 : Étudier la possibilité, durant l’exercice du mandat ayant occasionné la suspension complète de la vie professionnelle, de cotiser au régime général de la sécurité sociale à un montant identique à celui de l’emploi à temps plein abandonné afin de ne pas être pénalisé par le choix effectué notamment au moment de faire valoir ses droits à la retraite.

FORMATION ET RECONVERSION

Recommandation n° 1 : Encourager l’administration et les associations d’élus à se coordonner pour améliorer l’information des élus locaux sur le droit à la formation, par exemple par la rédaction d’un vade-mecum.

Recommandation n° 2 : Demander aux préfectures, dans les trois mois suivant le renouvellement général des assemblées locales, de vérifier le respect de l’obligation de délibérer sur les dépenses de formation par les collectivités territoriales, et transmettre au Parlement, avant 2022, un bilan sur la mise en œuvre du droit à la formation des élus.

Recommandation n° 3 : Étendre l’obligation d’organisation d’une formation durant la première année de mandat à destination des élus ayant reçu une délégation à l’ensemble des communes et plus seulement aux communes de plus de 3 500 habitants.

Recommandation n° 4 : Étendre les possibilités de report des crédits formation non consommés au budget formation de l’exercice suivant en cas de création d’une commune nouvelle ou d’élection partielle.

Recommandation n° 5 : Assouplir les possibilités de reports de crédits formation DIF non consommés en cas d’élection partielle, et s’assurer qu’entre 2020 et 2026 les crédits consacrés au DIF et inemployés sur la période 2016-2020 demeurent bien dans le fonds dédié et géré par la Caisse des dépôts et consignations.

Recommandation n° 6 : Sécuriser juridiquement le recours aux plans de formation mutualisés à l’échelle intercommunale, en précisant dans la loi les modalités et les modes de calcul de cette mutualisation des budgets formation dans le cadre d’un EPCI.

Recommandation n° 7 : Permettre aux élus ayant bénéficié de la suspension de leur contrat de travail de faire prendre en compte, au titre de l’ancienneté dans l’entreprise, la totalité du temps du mandat pour le calcul de la durée de préavis de licenciement et du montant des indemnités de licenciement.

Recommandation n° 8 : Après évaluation du dispositif en 2020 et 2021, envisager de porter l’allocation différentielle de fin de mandat à 100% de la différence de revenus, pendant deux ans, et l’ouvrir également aux adjoints des communes de moins de 10 000 habitants.

Recommandation n° 9 : Soutenir la création d’entreprise par les anciens élus locaux par un accès facilité au crédit, en mobilisant la Caisse des dépôts.

Recommandation n° 10 : Ouvrir un droit pour les élus locaux bénéficiant de l’allocation différentielle de fin de mandat et n’ayant pas retrouvé un emploi, de suivre une préparation aux concours de la fonction publique territoriale délivrée par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

Recommandation n° 11 : Étendre aux élus locaux le bénéfice des formations à la reconversion dispensées par le CNFPT, en mobilisant les fonds dédiés au DIF.

Recommandation n° 12 : Encourager les anciens élus locaux à mettre à profit les compétences acquises pendant leur mandat pour former les nouveaux élus.

RESPONSABILITÉ PÉNALE ET DÉONTOLOGIE

Recommandation n° 1 : Parvenir à une connaissance qualitative et quantitative précises du risque pénal encouru par les élus locaux, en lançant une étude approfondie sur les orientations de la jurisprudence et en élaborant des statistiques exhaustives sur les mises en cause, les affaires classées, les condamnations d’élus par type d’infraction et type de collectivité.

Recommandation n° 2 : Envisager d’aligner intégralement la rédaction des articles L. 2123-34, L. 3123-28 et L. 4135-28 du CGCT, relatifs aux critères de mise en cause de la responsabilité des élus locaux pour infraction non intentionnelle, sur celle de l’article 121-3 du code pénal en y mentionnant expressément le critère relatif à la nature des fonctions des élus mis en cause.

Cet alignement pourrait avoir le mérite d’affirmer encore plus nettement dans le CGCT une spécificité qui doit jouer un rôle central dans la mise en œuvre de la responsabilité pénale pour les infractions non intentionnelles.

Recommandation n° 3 : Envisager l’introduction dans l’article 121-3 du code pénal d’une disposition ne permettant la mise en cause pour faute non intentionnelle d’un décideur public en raison de son inaction que si le choix de ne pas agir lui est directement et personnellement imputable.

Recommandation n° 4 : Pour mieux cibler les éléments constitutifs de la prise illégale d’intérêts : soit relancer la procédure d’examen du dispositif adoptée par le Sénat en juin 2010, consistant à remplacer au premier alinéa de l’article 432-12 du code pénal les mots « un intérêt quelconque » par les mots « un intérêt personnel distinct de l’intérêt général », soit modifier la rédaction du premier alinéa de l’article 432-12 du code pénal afin de ne prévoir de sanction qu’en présence d’un intérêt de nature à compromettre l’impartialité, l’indépendance ou l’objectivité de la personne.

Recommandation n° 5 : En ce qui concerne le cumul de la responsabilité pénale des personnes morales et de celle des personnes physiques auteurs ou complices de mêmes faits, étudier la possibilité d’encadrer la simultanéité possible des poursuites.

Recommandation n° 6 : Consolider l’information et l’expertise proposées aux élus locaux en matière de prévention des conflits d’intérêt et de déontologie.

Recommandation n° 7 : Envisager l’opportunité d’introduire dans le CGCT un dispositif prévoyant et organisant spécifiquement le déport des élus locaux en cas de conflit d’intérêts.

Ce jeudi 20 septembre s’est tenu le 2^ème Comité de Haut Niveau « Cigéo », présidé par le Ministre Sébastien LECORNU. Le prochain a été fixé au 6 mars 2019.

Il y a donc désormais un pilote dans l’avion, et un équipage qui associe les scientifiques, les industriels, l’administration et surtout les élus du territoire, municipaux, départementaux, régionaux et nationaux.

Désormais le plus ancien sur ce projet, j’ai exprimé, au-delà de l’évidente nécessité nationale de ce projet qu’aucun gouvernement depuis 30 ans n’a remis en cause, de François Mitterrand à Emmanuel Macron, en passant par Jacques Chirac, Nicolas Sarkozy ou François Hollande, le besoin absolu d’aboutir à ce que Haut Marnais et Meusiens s’approprient le projet pour qu’ils en retirent la totalité des avantages tout au long des 120 années d’exploitation prévue.

Les subventions, les retombées industrielles, les infrastructures certes, mais aussi et surtout le sentiment que tous, familles et particuliers, communes et associations, « nordistes » ou « sudistes », jeunes ou moins jeunes, puissent être d’une façon ou d’une autre partenaires de ce grand projet, qui est d’abord et avant tout associer deux vieux départements anciennement très industriels à une activité du futur, qu’il s’agisse de produire de l’énergie décarbonée pour les uns, ou d’opérer les démantèlements judicieux pour les autres.

En un mot, il se passe à l’échelle du monde et dans le domaine de la science quelque chose d’important et c’est en France et c’est chez nous. A nous d’en tirer toutes les opportunités en s’appropriant le projet plutôt qu’en le fuyant.

Selon la tradition Gaulliste, mes amis Députés Républicains repoussent avec véhémence la perspective d’une part de proportionnelle pour désigner leurs futurs collègues. Ils feraient mieux pourtant de s’interroger sur la pertinence de maintenir le scrutin majoritaire à deux tours comme seule voie d’accès à l’Assemblée Nationale.

Toutes les raisons qui militaient en faveur de ce mode de scrutin durant la première moitié de cette belle sexagénaire qu’est devenue notre V^ème République, ont peu ou prou disparues. Le nouvel environnement politique rend son maintien dangereux pour la liberté et l’indépendance politique des futurs législateurs.

Telle que voulue par Michel Debré, acceptée par le Général de Gaulle et largement ratifiée par le peuple français, notre belle sexagénaire est née sous le parrainage des fées bienveillantes du Parlementarisme rationalisé : le Président présidait, le Gouvernement gouvernait, le Parlement légiférait mais aussi, contrôlait le Gouvernement. En cas d’instabilités politiques confirmées, l’Assemblée pouvait être dissoute par le Président, mais seule une majorité absolue pouvait renverser le Gouvernement, contrairement à la IVème République défunte, ou les petites marges comptaient plus que les grands courants.

Trois cohabitations (86, 93, 97) ont confirmé cette évidence : le Président nomme le Premier Ministre mais il nomme celui et seulement celui que l’Assemblée peut politiquement accepter et pas un autre. En revanche, quelques départs spectaculaires voulus ou non, Chaban ou Chirac, Rocard ou Ayraud, nous prouvent qu’en cas de désaccord entre le Premier Ministre et le Président, les Députés préfèrent éviter la crise et la dissolution qui s’en suivrait ; ils renoncent ainsi à leur pouvoir politique et à leur responsabilité constitutionnelle.

Bref, le scrutin majoritaire a désigné des majorités stables en effet, qui elles, ont accepté des Gouvernements instables aux orientations contraires, mais voulues par le Président. Ces majorités n’ont pas exercé leur pouvoir, de crainte de la dissolution par nature imprévisible dans ses résultats, comme en témoigne 1962 ou plus près de nous, 1997.

Le Quinquennat et le calendrier législatif ont fait le reste : le scrutin majoritaire aux législatives conforte le Président fraîchement élu : « Il faut lui donner sa chance » nous disait-on en juin 2017, et le mandat de 5 ans devient alors pour les Députés un simple mandat de soutien ou de combat.

Bref, l’Assemblée est loyale au Président élu, mais elle n’est plus fidèle à sa mission Constitutionnelle : choisir, soutenir ou écarter le Gouvernement qui détermine et conduit la politique de la Nation.

Le scrutin majoritaire à 2 tours de 1958 est né d’une évidence : la force du Parti Communiste Français était telle qu’il arrivait en tête de la Gauche et mobilisait ensuite contre lui tous les modérés au deuxième tour. Tout au long des années 1958-1981, la droite gouvernementale a su s’organiser pour devancer le centre et l’obliger à voter pour elle contre une gauche dominée par le PCF. Ce système a volé en éclat en 1981, 23 ans après sa mise en place. Et avec la disparition progressive du PCF, l’effondrement en 89 du bloc soviétique, et l’émergence du FN, ce système s’est retourné contre la droite gouvernementale, sauvée miraculeusement de l’échec en 2002 par les divisions des gauches lors de la Présidentielle.

L’UMP, puis Les Républicains défendent un système dont ils ont de plus en plus de mal à tirer profit : ils n’ont ni alliés pour construire, ils n’ont plus de ralliés par la peur à l’instant du deuxième tour. Seul l’effondrement de la gauche socialiste en 2014 nous a permis de retrouver des couleurs en raflant communes, départements et régions. Mais, le même effondrement du PS en 2017, a donné à Emmanuel Macron, candidat, les voix venues de la gauche qui lui ont permis de devancer notre champion (par ailleurs tiré à vue par les médias pour des raisons non directement politiques). Le Président Macron a été largement élu au prix d’une parfaite ambiguïté.

Les européennes de 2019 devraient être révélatrices : serons-nous capables par notre résultat du printemps 2019 d’espérer être premier ou deuxième aux scrutins majoritaires à venir. C’est la condition essentielle pour espérer réussir au scrutin majoritaire à deux tours. Nous n’en sommes pas sûrs et avec la brutalité du scrutin majoritaire nous pouvons même disparaître.

Ainsi, hier, on accédait encore au deuxième tour mais pour être ensuite battus. Aujourd’hui, le risque est de ne plus être sélectionné !

Un autre point de vue nous est familier, habituellement pour défendre le scrutin majoritaire nous évoquons le lien personnel entre le candidat et ses électeurs ; on a pu mesurer en juin 2017 ce que pesait ce lien ! Pas grand-chose à l’époque de la Monarchie Présidentielle qui entraîne dans son sillage l’Assemblée. A fortiori avec des circonscriptions gigantesques doublant en pratique la taille d’aujourd’hui. Avec 24 % des voix aux Présidentielles, les « En Marche » ont raflé 54 % des sièges. Le service à l’électeur vaut encore pour une élection locale. Il ne vaut plus grand-chose pour les législatives qui se sont « présidentialisées ». Présidentialisation d’un instant de quelques semaines, ainsi qu’en témoignent les élections législatives partielles qui suivent de quelques mois seulement. Mais l’effet de cet instant d’enthousiasme pèse 5 ans !

Pour libérer l’Assemblée d’une telle dépendance, il y a des solutions :

• Elire l’Assemblée pour 6 ans avec un renouvellement d’un tiers tous les deux ans, ou d’une moitié tous les 3 ans, à la façon des Sénateurs Américains.
• Elire l’Assemblée à la proportionnelle et au scrutin majoritaire à un tour en donnant aux électeurs deux voix, à l’Allemande.
• Elire l’Assemblée pour 5 ans, entièrement à la proportionnelle, comme en 1986.

Dans ce dernier cas, constatons que pour les petits départements, jusqu’à 3 sièges à pourvoir, il s’agira alors d’une forme de scrutin majoritaire à un tour où les meilleurs de chacun des grands partis peuvent espérer siéger.

Seuls les très grands départements, au-delà de 6 sièges par exemple, favoriseront l’emprise des appareils. Mais avec la règle de D’Hondt, seules les grandes formations pourraient tirer leur épingle du jeu, surtout si le seuil est fixé à 5 % des inscrits, par exemple. Et là encore les appareils et la présence des formations marginales, surtout si l’on revient sur l’absurde interdiction de cumul avec un exécutif local, auront tout intérêt à chercher des candidats représentatifs et implantés.

Le grand gagnant de ce renouveau parlementaire serait le Premier Ministre qui retrouverait son rôle, celui de « tricoteur » de majorité. Car il est à peu près acquis qu’une formation fut-elle l’expression reconnue du Président élu n’aura pas la majorité des sièges à elle seule ! N’est-ce pas le Président Mitterrand d’ailleurs, qui rappelait en juin 1988 : « Il n’est pas bon qu’un parti politique ait la majorité à lui seul à l’Assemblée ! ». Mais a contrario aucune formation n’obtiendrait un résultat supérieur à celui de la formation présidentielle. C’est à cette dernière qu’il appartiendrait de construire des alliances. A cet instant, rappelons que les institutions de la Vème permettent au Gouvernement de gouverner dès lors qu’il n’a pas de majorité absolue contre lui.

 

La proportionnelle n’exclut pas la crise politique c’est sûr. Mais elle rend à chaque formation politique sa part du fardeau et donc sa dignité. Elle évite aussi au Président l’obligation de tout assumer, et à force de le faire, de s’épuiser bien avant les 5 ans du mandat. La solitude du Président triomphant l’expose plus qu’elle ne le protège et expose le pouvoir plus qu’elle ne le consacre.

Une réforme électorale qui restituerait l’obligation aux uns de négocier – l’exécutif – aux autres d’accepter le compromis – le législatif – et qui restituerait au Président sa seule vraie et légitime mission : présider, c’est-à-dire orienter, constituerait un pacte électoral respectueux des opinions et la constitution le permet toujours au Président. Le Président pourra toujours trancher par l’appel au peuple. Ni le Général de Gaulle, ni Michel Debré n’ont voulu cette monarchie parlementaire. Revenons au bon sens qui distingue l’autorité du Président et la très légitime vie des formations politiques et des groupes parlementaires qui la structurent et qui représentent l’opinion Française dans sa diversité.

Dans les grands mouvements de population qui affectent notre pays depuis 30 ans, on observe une croissance continue de la Région Parisienne, assez largement soutenue par l’immigration, et une envolée des régions à façade maritime, le Grand Ouest, l’Aquitaine « Océanique ». PACA est ralentie par le prix du foncier, mais Languedoc-Roussillon, dont les performances en termes d’emploi sont médiocres, est cependant l’une des régions en plus forte expansion démographique.

Devant cette dynamique constatée, les perspectives du Grand Est paraissaient bien médiocres. Pas de rivages, pas de grand large, ni plages, ni stations balnéaires, bref quelles perspectives pour attirer nos compatriotes ?

Réunissant les parlementaires du Grand Est à Paris – tant il est plus facile de se retrouver dans la capitale qu’à Strasbourg – le Président de la Région Jean Rottner a ouvert le sujet du transfrontalier et soudain, pour moi, le déclic :

Nos riches régions voisines de la Suisse au Luxembourg, en passant par les Landers Allemands et la Wallonie, ne sont pas seulement des partenaires dont il faut tirer des avantages immédiats en diminuant les « irritants du quotidien » ni des ogres dont il faut juguler la voracité ou contrôler les trop grandes facilités fiscales ou sociales.

Ce sont d’abord et avant tout des Régions riches qui ont – pour l’instant – renoncé à faire des enfants : à 1,4 enfant par femme, le déclin est garanti. Aussi, l’appel d’air est certain ils ont besoin de travailleurs. Et plutôt que d’aller chercher loin une population nouvelle pour compenser, soutenons plus encore la Lotharingie industrielle, car nous avons de ce côté-ci de la frontière, une politique familiale qui maintient une petite croissance (1,9 enfant et l’allongement de la durée de vie, et de vie active) et surtout faire venir de tout l’hexagone ceux qui cherchent le travail et la réussite dans un cadre de vie respecté.

Oui, le Grand Est doit mobiliser nos compatriotes qui aiment le travail mieux payé et les perspectives de réussite plus établies, dans une région naturelle et historique, riche et préservée.

D’accord, il n’y a pas de plages mais avec une carrière assurée, il est facile de partir au soleil ou à la neige, ce qui n’est pas vrai quand on est abonné à Pôle Emploi.

Certes, tout le Grand Est n’est pas directement impacté, mais quand il y à une locomotive, les wagons ont plus de chance de bouger. Cette locomotive existe, et nous devons nous donner les moyens d’en être aussi des conducteurs et pas seulement des soutiers.

Notre avenir immédiat est bien d’être européens chez nous, en restant Alsaciens, Lorrains ou Champardennais et de toute façon Français, mais bénéficiant dans notre emploi d’un appel d’air salutaire que génère la différence de pression démographique.

Il y a les rivages de loisirs, nous proposons pour le Grand Est les rivages du succès.

Serge DASSAULT était universellement connu de nos compatriotes comme animateur d’un très grand groupe industriel que son père avait créé et qu’il avait su, entouré de toute son équipe, développer plus encore non seulement dans l’aéronautique mais aussi dans les technologies du futur, du numérique et de l’intelligence artificielle.
Mais pour moi, il était d’abord et avant tout le collègue parlementaire qui siégeait sans discontinuer pendant 13 ans au sein du Groupe Les Républicains que j’ai eu l’honneur de présider pendant 3 ans. C’était un homme de convictions aux idées concrètes, nourries de l’expérience de l’ingénieur et de l’industriel, fortifiées par son solide bon sens.
Pour son enracinement territorial, il n’avait pas fait le choix de la facilité, tant s’en faut. Sa personnalité le distinguait assurément des élus habituels et ses administrés connaissaient et reconnaissaient sa disponibilité et son écoute, surprenantes chez un homme aussi sollicité.
Ayant quitté le Sénat volontairement, il a eu la joie de constater que certaines de ses idées avaient enfin été prises en considération : l’abandon de l’ISF, le prélèvement forfaitaire unique ou le renouveau de l’apprentissage comme le début d’une forme de sélection à l’université.
Notre doyen était respecté pour son action d’entrepreneur, écouté pour ses convictions simples et robustes et apprécié comme un collègue chaleureux et direct.
Je suis certain que tous les sénateurs qui l’ont connu, au-delà des divisions politiques, regrettent la disparition d’un homme hors du commun et transmettent à sa famille l’expression d’une tristesse sincère et profonde. Pour ma part, je salue de surcroit le groupe industriel qui a aidé Realméca à Clermont en Argonne et Meusonic à Marville, à devenir les belles entreprises qu’elles sont aujourd’hui. Je sais l’estime portée par Jean Friess à Serge Dassault.

Je salue le courage des idées et la simplicité dans la vie publique comme dans la vie personnelle.

Session du mardi 15 mai 2018

1. le président. La parole est à M. Gérard Longuet.
2. Gérard Longuet. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je souhaite attirer votre attention sur la RN 135.

Vous me direz que c’est un petit bout de route nationale entre la RN 4 et la coquette préfecture de la Meuse, Bar-le-Duc, et que je ne fais ici que défendre les infrastructures desservant mon département, comme le font bon nombre d’élus pour les leurs, généralement oubliées par le Conseil d’orientation des infrastructures.

En l’espèce, mon intervention a une dimension nationale qui la justifie.

Madame la ministre, j’attire donc votre attention en tant que ministre chargée des infrastructures ainsi que, plus largement, l’attention du Gouvernement au travers du ministre de la transition écologique et solidaire, Nicolas Hulot, et de son secrétaire d’État, Sébastien Lecornu, qui connaît admirablement bien le sujet, sur un morceau de RN 135 : il servira principalement à l’avenir d’accès national au Cigéo, le centre de stockage souterrain en couche géologique profonde des déchets nucléaires à haute activité et à vie longue, actuellement en projet.

Ce projet de RN 135, qui connaît une évolution lente depuis une vingtaine d’années, mais certes comparable au rythme de toutes les réalisations nationales en la matière, doit cependant bénéficier, au-delà de l’accord signé en 2017, d’un double engagement.

Premièrement, il convient de ne pas reporter à 2021 le début effectif des travaux. Deuxièmement, il faut intégrer cette réflexion dans une réflexion d’ensemble sur la desserte du site de Cigéo.

1. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Élisabeth Borne, ministre auprès du ministre d’État, ministre de la transition écologique et solidaire, chargée des transports. Monsieur le sénateur Gérard Longuet, vous m’interrogez sur les intentions du Gouvernement concernant la RN 135. En effet, cette route nationale fait partie des mesures d’accompagnement du projet Cigéo. Comme vous le savez, le trafic sur la RN 135 s’élève à environ 10 000 véhicules par jour sur sa section centrale et monte à 14 000 véhicules par jour au niveau de ses sections extrêmes à Bar-le-Duc et Ligny-en-Barrois.

L’État a anticipé l’augmentation du trafic liée au développement du secteur de Bar-le-Duc et a déjà réalisé le contournement de la ville et la déviation de Longeville-en-Barrois. L’autre extrémité du barreau, au droit de Ligny-en-Barrois, sera également traitée avec la mise en œuvre de la déviation de Velaines, actuellement inscrite au contrat de plan pour un montant de 48 millions d’euros, dont un peu plus de 27 millions d’euros de l’État. Une convention de financement vient d’être signée entre l’État et les collectivités.

Cette opération doit se poursuivre avec des travaux préparatoires qui pourraient débuter en 2019. Il nous faut encore examiner, en lien avec le projet Cigéo, les aménagements qui pourront être réalisés sur les morceaux manquants, la déviation de Tronville-en-Barrois et l’aménagement à deux fois deux voies entre Longeville-en-Barrois et Tannois. Nous devrons disposer d’un diagnostic global de cet itinéraire pour anticiper les améliorations à engager sur cet axe, à la fois en termes de confort de circulation, de sécurité routière et de qualité de service à moyen et long terme.

1. le président. La parole est à M. Gérard Longuet, pour la réplique.

Vous disposez de quarante et une secondes, mon cher collègue.

1. Gérard Longuet. Quarante et une secondes ? C’est trop, monsieur le président ! C’est vraiment d’une générosité extrême ! (Sourires.)

Plus sérieusement, je vous remercie, madame la ministre, de prendre en compte la cohérence des actions gouvernementales, qu’il s’agisse de votre secteur ou de celui de l’énergie. En effet, l’aménagement en question doit permettre l’engagement du chantier, sans qu’il constitue à l’avenir une gêne majeure pour les riverains de la RN 135 et les habitants de Ligny-en-Barrois, dont la commune sera traversée par de nombreux engins.

La permanence a déménagé.

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14 Place de la Halle

55000 BAR LE DUC

Depuis 1965, aucun Président élu au suffrage universel n’a jamais obtenu la majorité absolue au premier tour. Tous ont été élus au 2ème tour grâce à des ralliements. Pourtant de mandature en mandature, les Présidents Français se sont progressivement comportés comme s’ils s’identifiaient au peuple tout entier, oubliant le caractère relatif de leur majorité du 2ème tour.
A leur image, les Gouvernements, depuis le Quinquennat et le calendrier législatif pratiqué depuis 2002 bénéficient au-delà du raisonnable de l’autorité politique fondée sur les succès du 2ème tour permettant des majorités absolues. Pourtant ces dernières entraînent paradoxalement un effacement croissant du pouvoir législatif au profit du pouvoir exécutif, et d’abord celui du Président.
Car si les Députés sont eux aussi élus au scrutin majoritaire, ils n’en tirent pas d’autorité particulière. Ils sont devenus modestes. Aujourd’hui, ceux issus du courant présidentiel valorisent leur loyauté à l’égard du Président, et ils oublient l’exercice d’une souveraineté propre issue du suffrage universel. Seront-ils plus respectés par l’opinion et par l’exécutif demain, à 400 environ, qu’ils ne le sont aujourd’hui et particulièrement depuis le Quinquennat, à un peu plus de 577 ? Oui, si leur élection est découplée de l’élection présidentielle, comme l’est aujourd’hui celle des Sénateurs. Elus dans le sillage de l’élection présidentielle, les députés, chacun le constate, sont des ombres portées disciplinées du fait Présidentiel.
Il y a deux façons de découpler le vote présidentiel et le vote des Députés, et il n’y en a que deux. Le Sénat les utilise toutes deux d’ailleurs : la proportionnelle, distincte du fait majoritaire présidentiel et qui renvoie au rapport de force du premier tour ; ou un calendrier découplé obligatoirement de celui du rendez-vous présidentiel. Le découplage permet la liberté, mais il n’écarte pas sinon le conflit, du moins la cohabitation.
Pour l’Assemblée, la réforme proposée actuellement n’a manifestement pas l’ambition de libérer le législatif de la discipline présidentielle. La majorité présidentielle ne l’imagine même pas, on peut le comprendre. La majorité « L.R. » y est hostile également, fidèle à l’idée des Grognards qui sont parfois et injustement traités de Godillots. Or, le Parlement est un pouvoir autonome même si l’Assemblée semble avoir peur de cette responsabilité. Pourtant, les trois cohabitations récentes, deux courtes (86-88, 93-95) et une longue (93-02) montrent que la légitimité de l’exécutif vient de l’Assemblée et d’elle seulement et que cette dernière est capable d’exercer. Le peuple souverain choisit ses élus, ce n’est pas le rôle du Président. Si l’on veut que le Président préside sans neutraliser l’Assemblée et donc le Parlement, il n’y a donc que les deux voies précédemment évoquées et empruntées par le Sénat : la proportionnelle, et à ce moment-là Bayrou a raison, 15% c’est trop peu, quand on sait qu’en Allemagne ce sont 50% des députés élus de cette façon.
Ou bien il faut découpler, je le répète, dans le temps les élections. A mi-mandat présidentiel, ou par moitié pourquoi pas, le débat doit être ouvert. Bref, le peu d’envergure de la réforme proposée montre que le Président s’accommode d’une forme de République Monarchique, c’est-à-dire une pyramide reposant sur sa pointe. C’est un équilibre brillant qui dépend de l’opinion. Si elle s’éloigne, l’édifice vacille. Remettre la pyramide sur sa base, afin que chacun fasse son métier, alors la classe politique sera bien considérée. Mais pour exercer le pouvoir, encore faut-il en avoir envie ; manifestement les Députés ne sont guère motivés par cette perspective qui pourtant leur appartient seuls.
Sans doute se disent-ils qu’ils auront toujours le temps d’aller un jour au Sénat, en oubliant que lorsque l’Assemblée est d’un bloc, le Sénat y perd sa propre finalité d’arbitrage et de conciliation en appel. Un peu de courage et d’imagination pour revenir aux fondements de la Vème, un démocratie parlementaire maîtrisée. Personne n’en veut vraiment, et c’est un mal Français qui nous distingue de toutes les démocraties modernes.

La loi de finances pour 2018 et la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 ont été publiées respectivement le 31 décembre 2017 et le 23 janvier 2018.
Concernant la contractualisation, 340 collectivités sont concernées. Le critère retenu n’a pas été celui de la taille en nombre d’habitants, mais celui du montant du budget de fonctionnement : sont ainsi concernées les communes et EPCI dont les dépenses réelles de fonctionnement en 2016 sont supérieures à 60 millions d’euros, ainsi que l’ensemble des départements et des régions, mais aussi la Corse, la Martinique, la Guyane et la métropole de Lyon. Ces 340 collectivités représentent environ les trois quarts des dépenses réelles de fonctionnement des administrations publiques locales.
Il est important de noter que les collectivités locales n’entrant pas dans le périmètre de la contractualisation peuvent prendre part de manière volontaire au processus de contractualisation avec l’État.
L’objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales retenu par le Gouvernement, afin de réaliser 13 milliards d’euros d’économies sur 5 ans, est +1,2% par an en valeur, comme dans le texte initial. La modification apportée par le Sénat et les observations de sa commission des finances n’ont pas été retenues : 1,2 % était fixé par rapport à une évolution tendancielle des dépenses des collectivités sous-estimée ; en réalité, la trajectoire prévue par la loi de programmation des finances publiques représente un effort pour les collectivités territoriales de l’ordre de 21 milliards d’euros et non de 13 milliards d’euros. L’objectif d’une baisse de 13 milliards d’euros des dépenses des collectivités territoriales sur le fondement d’hypothèses d’évolution tendancielle de la dépense locale plus sincères avait conduit la commission des finances du Sénat à fixer l’objectif d’évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales à +1,9% par an en valeur au lieu de +1,2%.
Par ailleurs, il est important de préciser que l’objectif de 1,2 % inclut l’inflation et le glissement vieillesse technicité (GVT), qui peuvent absorber à eux seuls la totalité de la progression des dépenses locales. Les sénateurs LR ont dénoncé cette intégration des dépenses exogènes aux collectivités territoriales dans le plafond d’évolution des dépenses.
1,2 % peut être revu à la baisse ou à la hausse pour chaque collectivité territoriale qui contractualise en fonction de trois critères (jusqu’à +/- 0,15 point par critère) : l’évolution démographique de 2013 à 2018 ou le nombre de logement autorisés, le revenu moyen par habitant ou la proportion de population résidant en quartiers prioritaires de la politique de la ville et l’évolution des dépenses de fonctionnement de 2014 à 2016.
La prise en compte de la démographie et des efforts déjà réalisés (premier et troisième critères) a été proposée par le Sénat et a été retenue par le Gouvernement. La prise en compte des nouvelles normes imposées par l’Etat, qui a aussi été proposée par le Sénat, n’a pas été retenue par le Gouvernement, ce qui était pourtant essentiel. Le Gouvernement a simplement précisé qu’il dresserait un bilan de l’application de la contractualisation avant le débat d’orientation des finances publiques du projet de loi de finances pour 2020, qui tiendrait compte du rapport public annuel du Conseil national d’évaluation des normes.
Il est à noter que cette modulation de l’objectif en fonction de ces trois critères n’est pas automatique et 0,15 point est un maximum ; elle fera partie de la négociation contractuelle avec le préfet, en fonction des précisions apportées par la direction générale des collectivités territoriales (DGCL). Cette dernière doit au plus vite apporter les informations aux collectivités concernées. En effet, le contrat, qui portera sur les années 2018, 2019 et 2020 (contrats triennaux), doit être signé au cours du premier semestre 2018, mais les budgets communaux doivent être votés au premier trimestre au plus tard. Il est indispensable que les maires concernés aient connaissance rapidement des détails du contrat, afin d’avoir le temps d’intégrer les efforts demandés dans la préparation de leur budget, le contrat prenant effet en 2019 sur la base des comptes de gestion 2018.
En cas de non-respect du contrat, la sanction financière retenue par le Gouvernement a été la fourchette haute proposée par la mission de préfiguration du pacte financier Etat-collectivités : en cas de dépassement de l’objectif contractuel d’évolution des dépenses de fonctionnement, la différence sera reprise à hauteur de 75 % du montant des dépenses supplémentaires, par une baisse des concours de l’Etat. Les collectivités territoriales concernées par la contractualisation mais qui refusent de signer se verront pour leur part reprises à 100 % en cas d’écart.
La commission des finances du Sénat avait précisé que le montant de la sanction ne pouvait être égal à l’écart par rapport à l’objectif d’évolution des dépenses : le mécanisme de correction n’a en effet pas vocation à devenir une baisse des dotations « déguisée ».
Toutefois, la proposition du Sénat d’un plafonnement de la sanction a été reprise : son montant est limité à 2 % maximum des recettes de fonctionnement de la collectivité.
Le bonus est pour sa part beaucoup moins détaillé. Il est juste précisé qu’en cas de respect des objectifs contractuels, le préfet pourra accorder aux communes et EPCI signataires « une majoration du taux de subvention pour les opérations bénéficiant de la dotation de soutien à l’investissement local » (DSIL). Mais le Gouvernement n’a pas apporté de précisions quant au pourcentage de majoration. De surcroît, comment apporter une bonification de pourcentage sur la DSIL, alors que les résultats chiffrés de l’évolution des dépenses de la commune seront connus après la prise de décision sur la DSIL ? Un constat s’impose : si le malus est précis, le bonus demeure flou… Les sénateurs LR ont dénoncé le caractère léonin de cette contractualisation.
L’avancée la plus notable est la prise en compte de la suppression par le Sénat de la « règle d’or renforcée », à savoir le contrôle de la capacité de désendettement des collectivités territoriales : cet objectif devient incitatif et non plus contraignant.
Cette nouvelle règle basée sur la capacité de désendettement faisait en effet peser le risque d’une réelle tutelle de l’Etat sur le recours à l’emprunt avec des conséquences réelles possibles sur l’investissement public local.

Cette réforme nous, mes collègues Sénateurs Les Républicains et moi-même, est apparue très précipitée, posant notamment le problème de la rupture du lien civique entre la commune et ses habitants, ainsi qu’une rupture d’égalité devant les charges publiques : si la taxe d’habitation est injuste, alors elle l’est aussi pour les 20 % de ménages qui continueront de la payer. Après réforme, dans plus de 70 % des communes, la proportion de contribuables n’acquittant aucune taxe d’habitation sera supérieure à 90 %. Ainsi, sur 36 272 communes, 7 800 compteront moins de dix contribuables, 3 200 moins de cinq et 194 un seul contribuable, qui devra financer seul les services publics de la commune bénéficiant à tous : la crèche, l’école, la bibliothèque, les équipements sportifs, la voirie communale.
Si le Conseil constitutionnel, que les sénateurs LR avaient saisi sur les griefs de la rupture d’égalité mais aussi de l’atteinte à la libre administration des collectivités territoriales, a jugé que la réforme était constitutionnelle, il a cependant affirmé rester vigilant sur les deux points.
Il s’est notamment laissé la possibilité « de réexaminer ces questions en fonction notamment de la façon dont sera traitée la situation des contribuables restant assujettis à la taxe d’habitation dans le cadre d’une réforme annoncée de la fiscalité locale ».
Il a par ailleurs affirmé que si « la part des ressources propres dans l’ensemble des ressources des communes devenait inférieure au seuil minimal déterminé par l’article L.O. 1114-3 du code général des collectivités territoriales [60,8 % pour les communes et intercommunalités], il appartiendrait à la loi de finances pour la deuxième année suivant celle de ce constat d’arrêter les mesures appropriées pour rétablir le degré d’autonomie financière des communes au niveau imposé par le législateur organique. »
Pour la majorité sénatoriale, il nous était apparu opportun de reporter cette mesure afin de travailler à une vraie réforme de la fiscalité locale, plus juste et qui préservera les ressources des collectivités territoriales, le pouvoir de taux, le dynamisme lié à la démographie mais également le lien direct entre l’habitant et sa commune.
C’est dans cet esprit que nous souhaitons défendre les communes. Deux groupes de travail ont ainsi été formés sur ce sujet, l’un au sein du groupe LR au Sénat, l’autre, transpartisan, au sein de la commission des finances du Sénat. Ils entendent apporter une contribution déterminante à la réforme à venir.